中华预防医学杂志    2020年09期 基于政策工具的卫生城市创建政策文本量化研究    PDF     文章点击量:130    
中华预防医学杂志2020年09期
中华医学会主办。
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郑文静 么鸿雁 刘剑君 于石成 李媛秋
ZhengWenjing,YaoHongyan,LiuJianjun,YuShicheng,LiYuanqiu
基于政策工具的卫生城市创建政策文本量化研究
Quantitative analysis of national hygienic city policies in China from the perspective of policy tools
中华预防医学杂志, 2020,54(9)
http://dx.doi.org/10.3760/cma.j.cn112150-20200629-00946
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投稿日期: 2020-06-29
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基于政策工具的卫生城市创建政策文本量化研究
郑文静 么鸿雁 刘剑君 于石成 李媛秋     
郑文静 中国疾病预防控制中心流行病学办公室,北京 102206
么鸿雁 中国疾病预防控制中心流行病学办公室,北京 102206
刘剑君 中国疾病预防控制中心,北京 102206
于石成 中国疾病预防控制中心流行病学办公室,北京 102206
李媛秋 中国疾病预防控制中心免疫规划中心,北京 102206
摘要: 目的  从政策体系角度出发,对国家卫生城市创建的政策优化提出建议。方法  以卫生城市、卫生城镇、卫生创建、创卫为关键词,通过关键词检索万方数据知识服务平台下的法规数据库,同时访问国家政府网站及与卫生城市创建相关的部委网站,选取与卫生城市创建相关政策文本,采用内容分析和定量分析的方法,根据政策工具的理论和视角,以卫生城市创建政策的二维分析框架为基础,对纳入的政策文本进行研究。结果  161个政策文本编码中,供给型、环境型、需求型政策工具分别占6.83%(11/161)、83.85%(135/161)、9.32%(15/161);政策规划、政策实施、政策监督、政策评价工具分别占了10.56%(17/161)、63.35%(102/161)、21.74%(35/161)、4.35%(7/161)。结论  政府应减少对环境型政策工具尤其是策略性措施工具的依赖,重视供给型政策工具和需求型政策工具的使用,同时应该重视在政策评价过程中制定更加切合实际的政策工具。
关键词 :城市卫生;卫生政策;政策工具
Quantitative analysis of national hygienic city policies in China from the perspective of policy tools
ZhengWenjing,YaoHongyan,LiuJianjun,YuShicheng,LiYuanqiu     
Office for Epidemiology, Chinese Center for Disease Control and Prevention, Beijing 102206, China
Corresponding author: Yao Hongyan, Email: yaohy@chinacdc.cn
Abstract:Objective  To give some suggestions on the policy optimization of the establishment of National Hygienic City from the perspective of policy system.Methods  Policy documents were searched in WanFang Database and websites of ministries and commissions directly affiliated to the State Council with the key words of hygienic city, and analyzed by using the content analysis and quantitative analysis, based on the theory and perspective of policy tools and the two-dimensional analysis framework.Results  Among the 161 policy documents, supply-based, environment-based, and demand-based policy tools accounted for 6.83% (11/161), 83.85% (135/161), and 9.32% (15/161) respectively. Policy planning, policy implementation, policy supervision, and policy evaluation tools accounted for 10.56% (17/161), 63.35% (102/161), 21.74% (35/161), and 4.35% (7/161) respectively.Conclusion  The government should reduce its dependence on environmental policy tools, especially strategic measures, and attach importance to the use of supply-based policy tools and demand-based policy tools. At the same time, it should pay attention to the formulation of more practical policy tools in the process of policy evaluation.
Key words :Urban health;Health policy;Policy tools
全文

国家卫生城市创建是由政府主导,多部门合作,全社会参与的一项重要工作,是一种解决当前影响人民群众健康突出问题的有效途径。创建国家卫生城市,对于推动我国城市卫生基础设施建设,加强城市卫生管理,改善城市环境,促进经济社会发展起到了积极的作用1。《健康中国2030规划纲要》2提出要深入推进国家卫生城镇创建,力争到2030年,国家卫生城市数量提高到全国城市总数的50%,有条件的省(自治区、直辖市)实现全覆盖。
        政策工具,也称为治理工具和政府工具,是实现政策目标的手段和措施3。政府将其实质性的目标转换为具体行动路径和机制是政府治理的核心,没有政策工具,政府的目标就无法实现4。中国的政策工具最早应用于财政金融领域,并在多个领域得到了发展5,其中政策工具的量化研究也越来多的应用在医疗卫生行业6, 7, 8。自1989年国家卫生城市创建活动至今,国家和地方层面出台了大量的相关政策,以保证国家卫生城市创建活动的有效实施。本研究从政策工具的视角重新审视卫生城市创建的政策,对1989年至今中国中央政府层面出台的相关政策文本进行梳理,以期探究目前政策的侧重点,剖析存在的问题,从政策体系角度出发,对国家卫生城市创建的政策优化提出建设性的建议。

资料与方法  

一、资料来源  以“卫生城市”“卫生城镇”“卫生创建”“创卫”为关键词,分别检索万方数据知识服务平台下的法规数据库,以及国家卫生健康委员会、生态环境部、住房城乡建设部、农业农村部、中央宣传部、教育部等全国爱国卫生运动委员会成员单位的官方网站,收集国家层面公开发布的卫生城市创建相关政策文件。

二、纳入和排除标准  1. 纳入标准:(1)文本内容与卫生城市创建密切相关,直接体现政府在卫生城市创建方面的意志;(2)发文范围为中央政府及其直属部门面向全国发布的政策文件;(3)政策文本的形式包括规划、通知、意见、办法、公告等;(4)发文时间为1989—2019年。
        2. 排除标准:(1)卫生城市相关的领导讲话、工作报告等;(2)重复的文本及无实质性内容的文本。

三、研究方法  (一)采用内容分析法,基于作用力维度的X维度和政策发展过程的Y维度的划分,构建卫生城市创建政策的二维分析框架。
        1.X维度(作用力维度):该维度以政策工具的基本理论为基础,基于卫生城市创建实施过程中遇到的主要供需矛盾,根据Rothwell和Zegveld9的研究思想,将卫生城市创建相关的政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。(1)供给型政策工具:是指针对卫生城市创建起直接推动作用的政策,具体表现为资金投入、人才培养、公共服务投入、基础设施建设、信息支持、机构建立,直接推动卫生城市创建的长远发展;(2)环境型政策工具:是指对卫生城市的创建起间接作用的影响力的政策,具体表现为目标规划、策略性措施、法规管制、组织保障等;(3)需求型政策工具:是指对卫生城市创建形成拉力的政策,如政府公共采购、政府服务外包、经验示范、国际交流等。
        2. Y维度(政策发展过程维度):基于政策发展实施全过程的角度,将卫生城市创建相关政策分为政策规划、政策实施、政策监督和政策评价4个环节,贯穿卫生城市创建发展的全过程,有利于进一步评价卫生城市政策的有效贯彻落实。
        (二)提取与研究主题相关的文本内容作为分析单元,并将分析单元按照“政策编号-分析单元顺序”进行编码。
        (三)根据已构建的卫生城市创建政策工具二维分析框架,将编码后的文本内容进行归类,最终形成了基于政策工具的卫生城市创建政策文本内容分析单元编码表。
        (四)采用Excel软件建立和整理数据库,通过SPSS统计软件对录入的内容进行描述性统计分析,并基于政策工具二维分析框架,计算不同类型政策工具出现的频数及其构成比。

结果  

一、卫生城市创建相关政策文本基本情况  共纳入1989年以来相关的政策文本119份。其中决定类、通知类、通报类政策文本分别有58份(48.7%)、47份(39.5%)、10份(8.4%);发文时间主要集中在1999—2013年15年间,占所有发文总数的74%,2014年后,发文数量有所减少。90.8%的文件由全国爱国卫生运动委员会发出,另外由5.0%和4.2%的文件是由卫生健康部门和国务院发出。详见表1

表1卫生城市创建相关政策文件基本情况

二、政策文本内容分析单元编码  对遴选出的119份政策文本按照政策的具体条款进行编码,共得到161条文本内容分析单元编码。将161条单元编码分类纳入已经构建的卫生城市创建政策的二维分析框架中,得到不同维度上的政策文本分布。

(一)卫生城市政策的X维度分布情况  161个政策文本编码中,供给型、环境型、需求型政策工具分别占6.83%(11/161)、83.85%(135/161)、9.32%(15/161)。供给型政策工具中人才培养和基础设施建设使用最多,分别占所有政策工具的3.11%和2.48%;使用公共服务投入和信息支持的政策工具分别只有1个;资金投入和机构建立没有使用。环境型政策工具中,使用最多的是策略性措施(62.75%),其次为法规管制(13.04%)和目标规划(7.45%),只有一个政策工具涉及到组织保障。需求型政策工具中,经验示范占所有政策工具的8.7%,只有1个涉及到国际交流,政府公共采购和政府服务外包在所有的政策工具中没有涉及(详见表2)。

表2X维度政策工具编码及频数分布表

(二)卫生城市政策的Y维度分布情况  在X维度的基础上,引入政策发展过程维度,得到政策工具Y维度各环节及Y维度各环节在X维度上的分布情况。结果显示,161个政策编码中,政策规划、政策实施、政策监督、政策评价工具分别占了10.56%(17/161)、63.35%(102/161)、21.74%(35/161)、4.35%(7/161),详见表3。政策规划工具中,目标规划使用最多(7.45%),其次为经验示范(1.86%)和基础设施建设(0.62%),其他X维度的政策工具没有涉及;政策实施工具中,使用最多的X维度政策工具为策略性措施(52.80%),其次为经验示范(4.97%)、基础设施建设(1.86%)和人才培养(1.24%),公共服务投入、信息支持、法规管制和国际交流分别占0.62%,其他X维度政策工具没有涉及;政策监督政策工具中,涉及X维度的政策工具有法规管制(12.42%)、策略性措施(7.45%)和人才培养(1.86%);政策评价工具中,涉及政策工具有策略性措施(2.48%)和经验示范(1.86%),其他X维度政策工具没有使用。

表3Y维度政策工具编码及频数分布统计表[%(n/N)]

讨论  研究显示,1999年之后,卫生城市的政策出台进入密集期,且超过一半的政策文本为决定和通报(57.1%)。究其原因,1999年4月21日,全国爱国卫生办公室印发《国家卫生城市标准》及《国家卫生城市考核命名办法》,正式开始从国家层面对卫生城市进行考核命名,随后各地进入国家卫生城市创建的高峰期。2007年,全国爱国卫生办公室在全国范围内正式启动了建设健康城市、区(镇)活动,2014年,国务院下发《关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》,国家的政策重点开始从卫生城市转向卫生城市与健康城市并重,因此,卫生城市政策出台的频率有所减弱。
        供给型政策工具主要依托政府直接以“行政给付”的形式推进,环境型政策工具属于“政府诱导”的范畴10,体现了政府对政策的重视程度,但过多依赖这两种政策可能造成创建工作内生动力不足。需求型政策工具则更能反映出市场和政府的相互嵌入,活跃市场同时又能够减少市场的不确定性10,需求型政策工具偏少可能导致难以汇聚外部智慧形成共建共享合力等。
        研究表明,卫生城市创建过程中,综合使用了供给型、环境型和需求型政策工具,但不同类型的政策工具使用的比例差别较大,其中环境型政策工具占了83.85%,说明决策者过于依赖环境型政策工具,尤其是策略性措施(62.75%)、法规管制(13.04%)和目标规划(7.45%),表明政府倾向于通过制定目标规划、策略性措施和通过法规管制为卫生城市创建创作良好的社会环境,反映的是现实的需要。而对卫生城市创建起直接推动作用和形成拉力作用的供给型和需求型政策工具使用严重缺乏和不足,尤其是资金投入、公共服务投入、信息支持、政府公共采购和政府服务外包等政策工具,在卫生城市创建过程中使用的频率几乎为零,不利于卫生城市创建在我国的实施和平稳健康发展。究其原因,卫生城市的创建目前仍然是以政府强制推动为主要手段的政府行为,没有有效的调动社会资源。
        从政策的发展过程来看,卫生城市创建过程中,政策规划、政策实施、政策监督和政策评价工具使用的比例分别为10.56%(17/161)、63.35%(102/161)、21.74%(35/161)、4.35%(7/161),其中政策实施环节使用比例最高,其次为政策监督和政策规划,说明国家期望通过制定与卫生城市发展相关的政策规划并出台相关的政策实施措施,起到战略导向作用,促进卫生城市创建有计划有步骤的实施,为卫生城市创建的良性发展创造有利的条件。政策评价工具使用的比例稍低,说明卫生城市创建过程中评价工作的实施有待提高。评价是公共卫生实践工作中不可缺少的一个环节,只有在科学评价的基础上,公共卫生实践者才能不断总结经验、发现问题并提出建议,从而促进各个领域11。而且评价应该贯穿政策发展的整个过程。
        综上,在卫生城市创建政策使用过程中,政府应该优化各项政策工具的内部结构,减少对环境型政策工具尤其是策略性措施工具的依赖,重视供给型政策工具的直接推动作用,尤其是人才培养、公共服务投入和信息支持方面的政策投入。另外,需要增加社会资本力量进入卫生城市创建过程中的热情,通过增加政府公共采购和政府服务外包等第三方的政策倾向,以及经验示范和国际交流等政策工具的使用,填补和完善需求型政策工具拉动作用。同时,应该增加政策评价工具的使用,加强需求型政策工具中政府公共采购、服务外包等政策开发,对评价类政策形成更好支撑,从而不断完善卫生城市政策实施的各个环节。

参考文献
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